相对集中处罚权改革研究,胡乱执法

日期:2020-02-09编辑作者:澳门太阳娱乐集团官网

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依法拆除违章建筑、维护公众利益是城管的重要工作

王敬波,中国政法大学法治政府研究院

  
  城管,承担着城市市容秩序、环境卫生等诸多管理任务。这个集众多部门行政处罚权于一身的综合执法机构,其成立初衷是为了消除多头执法、交叉执法、重复执法、执法扰民等问题,近年来却一直饱受非议,城管执法引发的社会冲突成为社会热点。
  在许多人眼里,城管是个既陌生又熟悉的机构。对城管制度从何而来,究竟管了哪些事,执法的依据是什么,为什么城管执法总和暴力联系在一起等疑问,恐怕一时难说清楚。带着这些疑问,人民网多位记者分赴北京、上海、南京、深圳、沈阳、西安、珠海、咸阳等八个城市实地采访。深入解读城市管理应该管什么、谁来管、怎么管?人民网与人民日报读者来信版、政治版联合推出“城管十问”系列报道,敬请关注。
  城管的名声实在说不上好。百度上搜索“城管”二字,除了其官方网址,其余绝大多数是有关城管的负面信息。被问到工作中最大的问题是什么,在北京做了27年城市管理工作的吴风说:“那还是群众的不理解、不支持。”
  群众为什么就非得理解、支持城管不可呢?一提到“城管”,脑海中首先浮现出的是与城管对立的小摊小贩,他们怀里没有任何机构的许可证,只是无奈地寄望于在城市中找到他们生存所需要的宽容和许可。城管与他们之间的矛盾,几乎没有缓和过。
  不过,吴风认为,城管要是三天不上街,城市肯定运转不下去。他说:“我对这份工作最大的感想,如果实话实说,许多人都会不可思议,说你太虚,太假。因为我是北京生、北京长的,从我小时候一直到现在,北京的面貌发生了巨大的变化。这些变化怎么来的?咱们北京市全体公民确实为北京市做出了贡献,但再一个,北京市要是没有城管这样一支全方位管理的队伍,肯定不行。”
  那么城管出现之前,中国城市是什么样儿呢?
  城管出现之前谁来管理城市?
  1997年相对集中处罚权改革试点之前,吴风还在市容办公室,做着跟户外广告、园林绿化和街头小贩打交道的工作。
  上世纪70年代末、80年代初,改革开放序幕拉开,城市一些人为生活大胆走上街头做买卖,或谋生活,或操副业。随后数年间随着户籍制度的逐步松绑,大量的农村人口涌入城市。而城市也有大量工人随着国企改革而下岗。他们中相当一部分踩着前人的脚印选择了“练摊”为生。
  吴风回忆,当时北京街头有不少是从沿海较发达地区批发各类商品、来北京倒卖的小贩。假冒的“苹果”牌牛仔裤、纸糊后上漆的假鞋,进价只有几元钱而一出手就是几倍十几倍的利润,就凭跑个差价,“个体户”就摇身变作了“万元户”。除了冒牌服装,没有质量保证的电器和其他日用品也在大量涌入尚未完全打开的市场。
  北京那时还没有几栋像样的高楼大厦,动物园这样的批发市场也远未建成,商贩们席卷过狭窄的京城街道,成了管理者甚为头痛的难题。加上城市发展过程中带来的其他问题,市民私搭乱建的,路面上吐痰的、乱扔的,损毁市政、环卫、园林公共设施的,乱贴乱写的,城市脏乱差的情况在当时普遍存在。
  一位在北京市生活了几十年的肖先生回忆,在人流量较大的路口,商贩随意摆摊设点,小扩音器发出的叫卖声和来来往往车辆的喇叭声震耳发聩;垃圾乱堆乱放;行人车辆通行不畅的状况是常态,四周居民深受其害。
  城市需要文明有序的发展,与老百姓生活追求相违背的行为必定要被适当限制。一批与城市管理相关的执法队伍便应运而生了。
  “市容的、交通的、公安的、工商的、园林的,搞综合整治。后来,陆续发展的还有卫生局的,市政府的。”吴风说。这些队伍,即是城管队伍的前身。到九十年代城管队伍建立伊始,队员多是从这些队伍中调配而来。
  此时,“城市管理”这一概念还远没有进入老百姓的视野。
  “当时的执法模式,按我们现在来说,实际就是胡乱执法。”回忆起《行政处罚法》通过之前的情形,吴风说:“执法基本上没什么商量。最早是骑自行车执法,不方便没收物品,屡次说还不走的时候,收秤是阻止交易继续的最有效办法。后来一个队伍就带一辆卡车,(见到小商小贩,)‘哪儿来的,不该在这儿卖啊’,东西就给弄到卡车上去了。有时候是把车一卸,往边上一扔,收破烂的一来就给收走了。”
  往回追溯,这大概是“城市管理综合执法”这一概念最早的来源。这个发端概念历经十多年,从上层到基层都曾经历不小的争议和各种力量的推演,几经波折,最终才落成了我们如今看到的“城管”这支队伍。
  从城建监察到城市管理归口管理的坎坷路
  城管队伍成立之初究竟在内部经历了什么变动,如今从普通城管队员口中难知其详。但从资料中,我们仍能略识一二。
  各地最早执行城管职能的队伍都不一样,有叫“市容监察队”的,“城管办”的,种类繁多。在当时的社会条件和思维方式下,让一个政府部门对这些执法队伍进行“归口管理”的呼声甚高。
  由于不少队伍是各城市的建设部门设立的,自然也应该归口到建设部。1988年,国务院在批转建设部的“三定”方案中,明确了“由建设部负责归口管理、指导全国城建监察工作”,1991年,建设部设置了城建监察办公室。这就是全国城市管理相关队伍被叫做“城建监察”队伍的由来,工作范围主要包括城市规划、市政设施、公用事业(水、电、气)、市容环境卫生、园林绿化等五大块的行政执法。政府成立的市容监察大队等各类城市管理队伍被要求整体纳入到城建监察队伍中。
  按照1992年建设部颁布的《城建监察规定》,这种“纳入”实际上执行十分灵活,因为各城建监察队伍的“组织形式、编制、执法内容、执法方式”都可以“由城市人民政府”按照一定的考量来确定。在这个背景下,执行三四年后,各地都膨胀出了数以百计的执法队伍。1996年前后,在北京市一级的行政执法队伍就多达127支,上海有142支,而杭州市则高达207支。
  上街执法的队伍如此之多,甚至超过了城建监察队伍成立之前。市容、交通、公安、工商、园林、税务、环保、卫生、规划……这么多的队伍各自执法,要完全避免职能交叉和选择性执法几乎是不可能的事。重复执法和多头执法的情景再现了,甚至出现了“七八个大盖帽,管不住一顶破草帽”的集体失察现象。1998年9月17日广州日报的《小月饼究竟要挨多少刀?》披露了某月饼厂一个上午居然接待了四批检查队伍,令企业疲惫不堪,严重干扰了正常生产和经营秩序。
  与此相关的群众反映也十分强烈。在这个背景下,《城建监察规定》升级到了1996年版本,把同年通过的《行政处罚法》里出现的新概念“委托执法”,加入内容当中。自这支队伍成立以来从未召开过的全国城建监察工作会议,也于当年10月在成都召开了。
  第二波改革开始推行。而这一场改革,是分别从建设部和国务院法制办两个方向进行的。
  国务院法制办推行的叫做“城市管理综合执法试点”,属于“相对集中行政处罚权”改革项下内容。相对于以前政府职能划分成自上而下的“条条”,各管各领地,“相对集中行政处罚权”的思路保留了“条条”上端的审批、管理权的分开,而将一部分“条条”的末端集中在一起,要求它们的执法权综合到一支队伍,以适应城市发展下的新要求。
  挟《行政处罚法》通过之势,“相对集中行政处罚权”的改革雷厉风行。1997年,“城市管理相对集中行政处罚权试点”在北京市宣武区开始,这被认为是全国第一支正式的城管队伍。它不再由建设部归口管理,而是完全由地方政府管理;综合执行此前城建监察队伍的各项执法权;名称也从“城建监察”变为了“城市管理”。这几点成为了其后城管队伍的基本特征。尽管后来各地的试点队伍,从编制、主管部门、分管方式到具体权限都有着各式各样的差异,但万变不离其宗,这几点成为全国各地形形色色的城管队伍用以彼此识别的“通用码”。
  次年,试点就从宣武区铺开到了“城八区”,即北京市内非郊县的八个城区。原属西城区市容办公室的吴风,也就是从这一年开始,正式成为了一名城管。

标题注释:

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国家社科基金重大课题:国家治理体系现代化与法治政府建设。

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党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》都对深化行政执法体制改革提出要求,并提出推进跨部门综合执法。从1990年代开始的城管相对集中行政处罚权改革,是最早推进跨部门综合执法的领域。二十年来,在一片质疑声中,在缺乏顶层设计和法制保障,尤其在行政组织法律缺失的情况下,城管执法体制改革的实践一路高歌猛进,“野蛮”生长,在全国遍地开花。随着改革的深入,行政处罚权限横向上无序扩张,纵向上行政执法层级设置不合理等问题越发突出,亟待理论回应。本文将城管相对集中行政处罚权的变革作为分析样本,以行政权力横向和纵向配置及其法治保障为中心,希望为跨部门综合执法体制改革提供镜鉴。

一、从行业执法到跨部门执法:城管职能无序扩张的现实

城市管理领域由行业执法体制发展到跨部门综合执法体制。随着改革的深入,传统的条块分割的行业管理与跨部门综合执法之间的矛盾愈发突出,横向上行政处罚权跨部门集中的原则不清导致城管机关权限无序扩张,居于权力链条末端的处罚权与居于前端的许可权严重脱节。

中央层面

以1996年的《行政处罚法》为界,城管领域的跨部门集中执法改革经过两个阶段,一个是建设部主导下的城建监察制度,另一个是国务院法制办启动的城管相对集中行政处罚权改革,二者都是在城市管理领域,由一个机关行使多个机关的行政处罚权。相对集中行政处罚权的制度比城建监察制度集中的处罚权范围更宽泛,从城市建设、规划、市政、园林、市容环卫五个领域扩展到7+X个领域。

地方层面

在全国范围内实行城管执法体制的地区,除少数地方作了少于七方面的限制性规定,大多数作了扩张性规定。随着城管职能范围的扩大,城管行使行政处罚权的事项已经由初期的市容环境卫生扩展到旅游管理、劳动管理、民政管理,甚至计划生育卫生管理。城管执法的空间不断延伸,从马路、街道等公共空间进入小区,例如人防工程的执法很多发生在居民小区中,甚至进入居民家中,例如供暖管理、房屋租赁的执法需要到居民家中进行调查和处理。执法的专业性不断提高,从市容环境领域执法人员“眼见为实”的调查取证方式发展到需要专业设备才可以认定案件事实,例如河湖管理、燃气管理的处罚需要专业设备进行认定,甚至有些职能的行使需要专业鉴定机构的参与,例如北京城管职能中关于古树名木的鉴定。城管综合执法的职能无序扩张,集中行政处罚权的领域横向延伸过宽,将一些毫不相关的行政处罚权捆绑集中,造成城管机构的不同职能之间关联度降低,城管行使的职能与其他部门行使的职能之间依存度增高,进一步加大执法的协调难度,增加执法成本,降低执法效果。

相对集中行政处罚权的优势不仅没有表现出来,也在一定程度上肢解了行业管理职能,违背了相对集中行政处罚权的初衷,影响了整体行政管理效益。因此,必须框定相对集中行政处罚权的原则,厘清城管机关综合执法的边界,才能促进跨部门综合执法的协调发展。

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